上图：寄往31省、直辖市、自治区政府和公安厅，以及国务院和公安部的320份信息公开申请
“一个荒唐的制度下，所有东西都是荒唐的。”北京义派律师事务所律师王振宇这样评价一组收容教育信息公开申请的发现。
收容教育是一种针对“卖淫嫖娼人员”的行政强制措施，以“教育”为名不经审判即可实质限制人身自由6个月至两年。北京大学法学院教授张千帆、广州市中级法院副院长余明永、全国律师协会副会长朱征夫等法律界人士曾指出，收容教育违背《立法法》、《行政处罚法》等上位法，以及“公民人身自由不受侵犯”的宪法条文。劳教制度废除之后，社会将关注转向性质相似的收容教育，今年以来，过百名学者、律师和各界人士曾通过联署、两会建议和提案等方式要求废除收容教育制度。
但是，收容教育相关信息极不透明，导致除法理论述外难有其他呼吁废除的事实证据。今年4月初，320份信息公开申请被寄往全国31个省、直辖市和自治区的政府和公安厅，以及国务院和国家公安部，直接目的是通过知情权的合法行使了解收容教育在执行层面的基本数据。在规定期限内，共320个问题中的大部分未获答复，有限答复所透露的信息则显示，收容教育在执行过程中存在执行标准不一、自由裁量权过大、乱收费等问题。
※讳莫如深——什么是“警务工作秘密”
1991年，七届全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》授权公安机关对卖淫嫖娼者“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习”，并规定期限为6个月至两年，具体办法由国务院规定。1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼收容教育办法》，规定收容教育由县级公安机关决定执行，《办法》由公安部负责解释。
2000年，九届全国人大第三次会议通过《立法法》，其中第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；”全国《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是严格意义上的法律，国务院《卖淫嫖娼收容教育办法》是行政法规，因此收容教育制度没有符合《立法法》要求的法律依据，这意味着它的继续存在已经不具有合法性。
在《卖淫嫖娼收容教育办法》颁布之前，已有地方建立了收容教育所，据非政府组织亚洲促进会2013年12月调研报告《“收容教育”：中国女性性工作者面临的任意拘禁》，1987年至2000年全国累计收教30多万人，至2002年，全国已建立收教所200个，当年有2.8万人被收教。然而，在收容教育制度执行的20余年间，公众对其内幕知之甚少，零星的报道和调研则显示，其执行中存在受贿、虐待、高额收费、强制长时间无酬劳动等等问题，而这与公安部门一家包揽从决定、裁量、执行到复议裁定的权力直接相关。
依据既有的披露和质疑，前述信息公开申请向每个被申请部门提出5个问题：辖区内现有收容教育所个数与名称；被收教男性与女性人数；被收教者的劳动收入金额和支出去向；收教期限的具体裁量标准；收教期间的收费项目和金额。
国务院《政府信息公开条例》规定，被申请部门应在收到信息公开申请后15个工作日内答复，如有需要可延期15个工作日。到5月27日，最长答复期限已过，64个被申请部门中，12个省级公安厅、9个省级政府，以及公安部未答复；320份申请中仅56份获得了有实质内容的答复，主要来自19个有答复的公安厅；22个有答复的省级政府中有13个要求向公安厅申请，其余9个政府，除重庆市政府采用了与公安厅一致的答复外，另8个以“非本机关职责范围”、“不符合申请条件”等理由拒绝公开；国务院答复称应向公安部申请。
收容教育所的数量和名称是唯一一项19个有答复的公安厅都列明了的内容。其中16省共有55个收容教育所，广东省最多，有13个，其次是福建省10个，广西省8个，浙江省和陕西省4个，安徽省、江西省和西藏自治区公安厅称本地无收容教育所。
16个答复称设有收教所的公安厅均拒绝公开辖区内的被收教人数，其中10个公安厅的理由是“警务工作秘密”，6个称不属于应公开的政府信息或申请不符合规定。对于被收教者劳动生产收入，除北京市、上海市、重庆市和黑龙江省公安厅称未组织劳动生产外，其余12公安厅均不回答，其中7个以“内部管理信息”为由，5个称不属于应该公开的政府信息。
图：19省份收容教育所数量，未标数字省份为没有答复省份
海南省公安厅在答复中透露了这样一段信息：“国家公安部4月23日《关于对能否向社会公开收容教育所有关信息的批复》（公监管[2014]16号）‘依据《政府信息公开条例》等有关法律、法规的规定，收容教育人数属于警务工作秘密，依法不予公开；被收容教育人员劳动生产收入和支出情况属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。’”
也就是说，各公安厅对被收教人数和收教所内劳动收入的讳莫如深，以及“警务工作秘密”和“内部管理信息”的说法，很可能来自公安部的授意。
然而，专业人士指出公安部的说法并不符合法律规定。在信息公开申请、复议和行政诉讼方面经验丰富的王振宇说，按照《政府信息公开条例》，政府可不予公开的信息只有国家秘密、商业秘密和个人隐私三种，其中国家秘密需要依程序制定密级，而“警务工作秘密”不属于其中任何一种，因此海南省所引述的公安部说法是“既不合理也不合法的”。他认为，公安部门拒绝公开被收教人数的原因，或许是担心引起舆论的负面反响。
曾有匿名性工作者权利人士介绍，在有的地方，一段时间内有多少性工作者会被收教，取决于收教所的容量：“派出所有任务，一批人解教，一批人就得进去。”在大中型城市，一个收容教育所可约300人。
被收教者劳动收入属于“内部管理信息”的说法，王振宇认为同样不具有合法性：“‘内部管理信息’是指内部人员的编制、奖惩等信息，但被收教者不是公安部门或收容系统的内部人员，而是社会公众，所以这个说法是站不住脚的。”他解释道，行政部门因向公众行使权力而产生的收入，如税务部门的征税、治安部门的罚款等，均不属于“内部管理信息”，应该接受公众监督。他同时强调，不论劳动收入如何处置，强制劳动本身即是违背人权的。
相关报道和调研显示，很多被收教者在收教所内长时间高强度劳动，且可能无法获得任何收入。《财经》杂志今年5月报道：“绝大部分时间，被收教者必须参加劳动。据阿琴（女声注：被收教性工作者化名）自述……她每天大概要工作七个小时，重复折叠1250个小纸袋和1300个大纸袋，‘有时活儿要的急就得加班’。这样的劳动一般没有报酬，但能够获取积分，达到一定的积分可以减少收容时间，‘于是大家都玩儿命干，可管教的说法常常不兑现’。一位收容教育所的执法人员在接受访谈时透露，‘送进去的人在里面干的活，都是收容所的管理人员在外面接的。利润百分之百是收容所里的，干活的人是一分也拿不到。’”
另外，在收教所内不组织劳动生产不代表没有通过被收教者获利。亚洲促进会工作人员沈婷婷介绍，数名在北京被收教的性工作者在访谈中透露，在北京的收教所里待了两三个月后，她们会被送往河北、东北等周边未满员的收教所劳动，每送一个人，北京向接收地收取1000元，这是“在所里的人都知道”的“生意”。
※任意裁量——暗生腐败的执行链条
在6个月到两年之间，收教具体期限的裁量标准是什么？大部分公安厅没有回答。16个有答复且现设收容教育所的公安厅中，11个未给出裁量标准，其中6个仅引用《卖淫嫖娼收容教育办法》第九条“收容教育期限为六个月至二年”作为答复，重庆市、海南省和河省公安厅承认本地没有制定相关标准，其余则以“不符合申请规定”为由不予答复。
5个给出了本地收教期限裁量标准的公安厅不仅标准各异，而且同样含糊和欠缺依据：河北省，一般为6个月，对个别拒绝接受教育或不服从管理的，将延长收教期限，最长不超过两年；浙江省，期限一般为6个月到一年；黑龙江省，实际执行期为6个月到一年；天津市，情节较轻的6个月，结伙等从重情节的8个月，多次或有其他严重情节的10个月；北京市，一律为6个月。
可见，同样的行为、依据同一部行政法规被处罚，在不同的地方却会遭遇不同的处理结果。王振宇说，这反映出公安部门在收容教育执行过程中的自由裁量权过大而且过于随意，更体现出对公民自由的极大漠视。“对公安部门来说，6个月还是12个月就是随便，但实际上每一天的自由对公民来说都是非常关键的。”
已有的调查和报道更发现，公安部门对收教具体期限的自由裁量权成了滋生腐败的温床。今年5月《凤凰周刊》曾报道，在华北某大城市，“自由的价码”从“15天3万元”到“半年10万元”不等，性工作者被抓后，若要免于为期15天的行政拘留，需交给警察3万元，拒交这3万元就要面临为期半年的收教，想提前解教，贿金就要上升到10万元。
寻租空间之外，由于《卖淫嫖娼收容办法》规定收教期间的生活费用和性病检查、治疗费用“一般由本人或者家属负担”，收教所有了公开收费的依据。在收费问题上，16个有答复且仍在执行收教的公安厅中，天津市、河南省和广西省没有答复；7个公安厅答复称每人每月要收取从120元到600元不等的生活费；8个要收取性病检查费用的地方中，仅有北京市和河北省答复性病检查费用分别为330元和400-500元每人；4个公安厅称本地收教所不收取费用，分别是广东省、上海市、海南省和重庆市。
北京盈科律师事务所律师许思龙指出，对被收教者的收费是“极为荒唐”的，他说：“刑事犯人的生活费、医疗费用尚且由财政支付。被收教人员不但要自己承担高于市场价格的生活费用，还要被剥夺劳动收入，甚至还要让他们承担部分收教所的建设费用，这待遇远远低于犯人。”他认为，向被收教者收费转嫁了本应由财政承担的执法成本，加重了被收教者的经济负担，客观上导致大量性工作者出来后只能重操旧业，与收容教育制度减少卖淫嫖娼行为的初衷相悖。
声称不向被收教者收费，不代表被收教者在所内无需花费。据亚洲促进会的调研，被收教者的基本生活用品包括被褥、脸盆、卫生巾、洗洁精、内衣等都必须在收教所内购买，而所内价格往往为市场价格的3-5倍。一个收教期下来，被收教者的开支少则5000元多则上万元。
据性工作者权利人士介绍，曾有被收教者因无钱购物而不得不为其他被收教者捏腿按摩来换取卫生巾。《凤凰周刊》5月的报道也介绍了一家收教所内的高价购物现象：“刘悦（女声注：被收教性工作者化名）告诉记者，里面基本没有低于10元的商品：‘一块香皂10块钱，一盒洗涤精10块钱，方便面也最少10块钱一袋……家属给你送的棉衣棉鞋都不给你，只能在里面买。每次购物都得花个七八百块钱，但买不了多少东西。’此外，每次购物还需要另交50元‘购物费’。”
上图：警察与性工作者，来自《凤凰周刊》5月报道《收容的价码》
前述信息公开申请还发现，并不是每个省份都设有收教所，安徽省、西藏自治区和江西省现无收教所。安徽省称，自2005年以来，省内原有的17个收教所因“不具备收容条件”被责令关闭，未有重开；西藏自治区称辖区内从未设置过收教所；江西省公安厅则在答复中写道：“2006年3月1日开始实施的《治安管理处罚法》中没有收容教育这一处罚手段，故2006年3月1日以后江西全省公安机关没有对卖淫嫖娼人员实施收容教育。”
王振宇和许思龙均认为，江西省公安厅的说法相当于承认了根据“新法优于旧法”的原则——新法和旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法——即《卖淫嫖娼收容教育办法》所规定的收容教育制度已经失效。
许思龙认为江西省的答复反映了当地公安厅具有较强的法律意识，值得肯定。王振宇则认为，地方停止执行收教的可能原因很多，这也是该制度下可以选择性执法和任意执法的一种反映。“一个天生违法的、畸形的制度，在执行过程中会有很多很多的弊病，”他说。“这对于地方来说，增加了执行难度，所以执行五花八门甚至不执行。”
重庆市公安厅在答复中则透露国家对收容教育制度亦有所反思：“国家相关部门对《办法》的存废和修订等问题正在进行调研论证。”
※从知情到问责——尽用“合法”手段促进权利
长期以来信息不透明掩盖了许多行政与执法当中的问题，而民间社会却缺乏有效监督和问责手段。2008年5月《政府信息公开条例》实施后，信息公开申请成为质疑不合理行政行为的常用手法。非政府组织广州众一行机构今年4月发布的《政府信息公开条例执行情况民间观察报告》总结：“《条例》实施6年来，律师、大学生、残障人士、女权活动者、环保倡议者等积极公民不断地就关系个人及公共利益的事件申请政府信息公开，形成了一场异常活跃的围绕信息公开的公民参与运动。”
然而，众一行认为，信息公开申请的答复情况并不理想，存在答复率低、被申请部门滥用答复豁免权、答复时避重就轻等等问题。这些问题在此轮针对收容教育的信息公开申请中也有所体现，而且，申请者还不断接到被申请部门的电话，质问她的身份、是否是记者、与收容教育有何关系，以及申请公开的目的。
王振宇认为，信息公开申请中的种种现象反映出，许多政府部门尤其是公安部门在信息公开方面法律意识不强，不仅对相关要求和规范“不太懂”，而且态度傲慢，“不光彩”的议题尤其不愿公开，这有待在公民的持续申请和问责中不断改进。
曾就校园性侵害、就业性别歧视等妇女权利议题多次大规模申请过信息公开的广州女大学生梁小门（昵称）说，据她观察，就妇女权利议题申请信息公开，能获得的关注往往较少，“如果是申请‘三公’花费、官员财产等问题的信息公开就能得到很多媒体的报道，但如果我们申请家庭暴力、性侵害、女性就业和受教育权等方面的信息公开，报道相对来说就少得多。”
诸多关注公民权利的人士预判，收容教育这种法外制度的取消是大势所趋，从妇女人权的角度看，收容教育的实质是国家暴力及人权侵犯，没有继续存在的理由可言。然而，已经将收容教育划为自身权力与利益范围的集团，不可能轻易放手，这决定了废除收容教育倡导的抗争色彩。
这组320份信息公开申请，是一次行使知情权的初步叩问，从其结果看，不但通过敦促相关部门自陈而揭开收容教育乱象一角，也提示此种种乱象深植于收容教育制度的内在违法属性中，为废除主张提供了更多事实与道理的依据。另外，在公民活动备受压制的2014年，为推动权利议题进展而尽用“不扰乱社会秩序”的手段，这组申请也是尝试之一。
（来源: 女声电子报）
